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多重危機視角下的歐盟政策調整及中歐關系

 論文欄目:世界經濟    更新時間:2018-11-21 11:21   

【內容摘要】 進入21世紀以來,歐盟所經歷的多重危機既對歐盟的合法性基礎及一體化機制產生了顯著挑戰,同時也觸動甚至破壞了歐盟的對外關系格局。危機影響之下的歐盟,在對內治理和對外關系兩個方面都進行了全方位調整。其中,自英國退歐危機發生以來,歐盟機構及主要成員國通過多元化的溝通與決策機制,推出了系列戰略文件與政治報告,肯定歐洲一體化的成就、設定未來歐盟的發展路徑;通過簽訂系列自由貿易協定,強化歐盟在國際貿易格局中的地位;通過選擇性修復伙伴關系,在對美、對華政策上做重點部署。危機之下的歐盟將會在全球、區域和國別三個層次開展對華政策的全面調整。歐盟在同美國關系面臨分歧增多、對立增強的同時,對華的政策合作意愿也有所提高,但同時也對中國的“16+1”等中歐合作政策持猶豫懷疑態度。在中國堅持對歐積極合作的前提下,歐盟對華政策是決定未來中歐關系能否進一步發展的關鍵。 
  【關鍵詞】 英國退歐 歐洲一體化 多速歐洲 中歐關系 
  【作者簡介】 馮存萬,武漢大學政治與公共管理學院國際關系學系副教授(武漢 郵編:430072) 
  【中圖分類號】 D814.1 【文獻標識碼】 A 
  【文章編號】 1006-1568-(2018)06-0078-17 
  【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201806005 
  進入21世紀以來,歐盟憲法危機、歐債危機、難民危機接踵而至,而以2016年的英國退歐公投為標志,歐盟及歐洲一體化進程受到了最為嚴重的挑戰和沖擊。 歐盟在面對系列危機過程中的各類因應之舉,對其內部治理和外部關系均有直接的指引作用,并對中歐關系產生了不可忽視的影響。

一、進入21世紀以來多重危機對歐盟的挑戰


  作為影響力和利益鏈遍布全球的行為體,歐盟的生存與發展同國際形勢休戚相關,密切互動。國際形勢變化是歐盟政策調整的客觀基礎,進入21世紀以來,歐盟受到了多個危機的連續沖擊。 
  (一)總體實力相對下降 
  首先,歐盟的經濟實力相對萎縮。作為世界三大貿易力量之一的經濟體,歐盟通過復雜而發達的技術標準、貿易規則、環保理念而成為世界發展領域的先鋒。但當前無論從橫向比較的空間維度或縱向比較的歷史維度來看,歐盟的綜合實力已經處于下滑狀態。2008年歐債危機爆發以來,歐盟經濟財富出現顯著的萎縮退化。歐盟2008年經濟總量為19.029萬億美元,2009年則急劇下降到17.02萬億美元,2017年雖回升至17.74萬億美元,但如將已進入退歐進程的英國排除在外,則歐盟27國的經濟總量不足15.12萬億美元。 2018年2月,歐元區的失業率高達8.5%,,經濟復蘇預期也持續偏緩。反向觀之,中國仍保持相對穩定的經濟增長。根據彼得森研究所(Peterson Institute for International Economics,PIIE)2017年的一項實證分析,以營業收入為參照標準,中國在2006年擁有36家全球1000強公司,而在2014年這一指標則上升至136家;與此形成鮮明對比的是,歐盟公司數量則呈現明顯的下降態勢。 陷入危機之中的歐盟面對的是一個實力穩步增長、意愿更趨積極的中國,其守成國家相對于成長國家的特征極為明顯。在自身實力發生顯著退縮的情況下如何理解并應對來自中國的影響與訴求,成為歐盟迫切而重要的戰略議題。其次,歐盟凝聚力顯著趨弱。2016年英國舉行全民公投決定退出歐盟,歐盟面臨著一體化啟動以來的最大挫折。英國退出歐盟將使得歐盟作為世界經濟力量的資源和規模進一步弱化。英國退歐不僅挑戰了已存在40余年的一體化發展模式,而且在實質上對歐盟的凝聚力產生了削減作用。英國退出歐盟將會使得歐盟的財政來源受到限制,迫使歐盟將財政負擔分攤給其余27個成員國,而這一財政壓力的轉嫁和政治壓力的增強,或有可能導致更多成員國家特別是中東歐國家的不滿,進而引發其他國家退歐的風險。 英國退歐通過創造一個退出的先例,翻轉了歐盟建設“更緊密聯盟”的發展進程。 
  (二)全球治理效能下降 
  歐盟認為,需要運用法律和規則手段來解決當今全球面臨的諸如核擴散、恐怖主義和氣候變化問題。 因此,歐盟一直努力通過貿易、援助、制度合作等手段,推動全球不同層次的機制建設,輸出規則、規范和觀念。 隨著國際力量對比的顯著變化以及歐盟國際地位的相對衰落,歐盟在全球治理領域的政策實踐效能也顯著下降。以應對氣候變化為例,自20世紀90年代以來,歐盟曾在全球氣候領域深入開展了政策創新及實踐。歐盟克服因美國退出《京都議定書》而導致的氣候治理困局和歐債危機所導致的經濟困局,持續而堅定地推行氣候戰略,同時通過氣候外交增加歐盟在國際政治、國際道義方面的收益,提升國際影響力,構建歐盟的國際主導權。 但是,2009年哥本哈根氣候大會使得歐盟氣候外交戰略遭到諸多國家的抵制與拋棄,長期以來自視為全球氣候治理領導者的歐盟成為被邊緣化的角色。此后,盡管歐盟在氣候治理領域仍持續推進戰略調整與改革,但爭奪話語權和主導權的條件已經不復存在。特朗普政府主導下的美國退出《巴黎氣候協定》,全球氣候治理進入碎片化時代,而歐盟所設計的世界整體推進、協調全球氣候治理的戰略訴求處于被擱置狀態。除氣候外交領域之外,歐盟在推進全球貿易自由化、化解中東和北非難民危機等領域的外交舉措也受到前所未有的考驗,甚至在伊朗核協議等方面取得的既定成就也受到美國外交政策逆轉的沖擊。事實上,歐盟的全球治理觀念廣為人知,但卻并未深入人心,這是歐盟最為突出的戰略困境,也是迫使歐盟推行政策調整的決定性條件。 
  (三)伙伴關系面臨挑戰 
  歐盟所處的國際環境的變化尤其是歐美伙伴關系的結構性變化是其面臨的主要外部危機。 
  首先,特朗普就任后大幅調整美歐之間的貿易、安全關系,強硬的單邊主義政策對歐盟形成了巨大的壓力。在貿易方面,特朗普以貿易逆差、國家安全為由對歐盟鋼、鋁等產品加征巨額關稅,使得歐盟推崇的全球貿易自由化和規制化受到挫折。在安全合作方面,特朗普治下的美國強勢要求盟友分擔更多責任,引發歐盟反感并加深了歐美之間的裂痕。目前,歐盟雖然正努力嘗試構建獨立防務力量,但當前的安全仍然主要依賴于北約,正因為如此,歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼(Federica Mogherini)的表述兼顧了雙方的主張:“歐洲的強大會促進北約的強大,正如強大的北約才有利于歐洲的強盛……歐盟與北約正加強該領域的合作,同時歐盟也將積極發展歐洲的防務力量。” 但從當前美國堅持“責任分擔”的政策立場來看,歐盟與美國之間的安全信任和合作可能會面臨更多的不確定性
其次,特朗普政府對歐洲一體化進程采取了對抗舉措。戰后美國歷屆政府均積極支持歐洲一體化,并認為團結的歐洲是保持西方乃至世界穩定的重要基礎。從歐美關系基本邏輯來看,英國退歐將使歐盟內部的力量均勢產生多種變數,而每一種可能都將對美國產生深遠影響。 但是,特朗普政府將美國對歐政策做了大幅度改變,一方面公開支持英國退出歐盟,宣稱退歐后的英國仍將是美國的親密盟友,另一方面無視歐盟維護一體化進程的努力,鼓動更多歐盟國家效仿英國退出歐盟。在民粹主義思潮推動下,美國政府不再重視與盟友維持共識,卻有可能采取強硬手段對其施壓,這樣的舉動毫無疑問正在破壞以互信為基礎的歐美同盟關系。 在部分西方學者看來,“內部分裂的歐盟正逐漸喪失其對世界舞臺的影響力,特朗普政府不僅放棄了其作為歐盟伙伴的應有擔當,反而如同弱肉強食者般利用歐盟的弱點。” 
  進入21世紀以來,歐盟所遭遇的憲法危機、新老歐洲危機、債務危機、英國退歐危機相互疊加,互為誘因,呈現出密集、連續、多樣、不斷加重等特征。 各類危機依然存在并持續發揮影響,歐盟的全面調整與改革不僅具有必然性,而且迫在眉睫。

二、歐盟應對危機的系列政策調整


  多重危機的發生與沖擊,并不能徹底否定歐盟在創造并維護區域合作、推動并保持經濟繁榮、組建并提升貿易實力等各方面的成就及示范效應。如何設計并推行行之有效的調整政策來應對多重挑戰,既需要肯定自身的成就,也需要反思危機的根源,更需要展望未來的前景,而其中最為核心的則是維護歐盟的團結。正如歐洲理事會主席圖斯克(Donald Tusk)所言:“作為一個政治實體,歐洲要么保持團結,要么將變成一盤散沙。” 
  (一)重塑歐盟政治自信 
  歐盟所遭遇的多重危機,決定了歐盟的調整政策也必須采取多元、綜合、漸進的模式。為此,歐盟推出多項政治文件來指引其應對危機,重塑自信。 
  2016年6月歐盟公布了名為《共同愿景、共同行動:歐盟共同外交與安全戰略》的政治文件。這份旨在維護歐洲一體化方向和歐盟機構權威的文件指出,“我們的目的,甚至是聯盟的存在,正在受到質疑……在充滿挑戰的時代,一個強大的歐盟應該是一個能夠進行戰略思考、擁有共同愿景并且集體行動的聯盟。” 文件認為歐盟的主要目標是在內部確認共同威脅并尋求政策平衡,通過發展“意愿聯盟”、強化“歐盟協調”來提升對外決策與行動成效。此外,這一文件為歐盟外交政策確定了團結、融入、責任和伙伴關系等四個原則(The Principles Guiding our External Action),并為歐盟外交確定了“歐盟的安全、歐盟國家與社會的復原力、一體化的沖突和危機應對舉措、合作的地區秩序以及面向21世紀的全球治理”這五個重要目標。 
  2017年3月,歐盟委員會發布了《歐盟未來白皮書》,在引導民眾面向歐盟的未來、緩解各類危機而造成低迷輿情的同時,為歐盟發展設置了“成員國延續現狀、強化統一市場、建設多速歐洲、特定領域開展高效合作、推進一體化”等五種發展圖景。從功能角度來看,這份《白皮書》旨在給予歐盟各成員國更多的思辨和建言空間,以圖全方位提高歐盟公民對歐洲一體化的認同和支持。 
  與《白皮書》的發布相同步,歐盟對外行動署(European External Action Service,EEAS)發布《歐盟六十年》公告指出,“國際體系的規制基礎正受到廣泛質疑,歐盟將會在維護、增強和擴大全球秩序方面扮演一個不可或缺的角色。” 
  上述系列政治文件遵循的邏輯是,歐盟將強化內部治理和構建對外關系作為應對危機、強化一體化進程的兩大重要目標。 
  (二)重啟“多速歐洲”計劃 
  為深化認知國家之間一體化程度的差異狀態并維護歐盟的存續、夯實歐洲一體化進程、緩解民粹主義浪潮和英國退歐的沖擊,歐盟提出了“多速歐洲”的口號。按照歐盟領導人特別是德法等國領導人的觀點,“多速歐洲”通過“選擇性退出”“強化合作”和“開放式協調”等路徑,認可不同成員國接受一體化機制的程度差異,由此確保歐盟機制的吸引力與成員國之間自主程度的平衡。 
  早在20世紀90年代,關于一體化發展方向的爭論中就曾出現“多速歐洲”的倡議。不過值得注意的是,相比于一體化進程中各國既有的機制差異,歐盟再度提出的“多速歐洲”并無實質性的創新之處。歐盟對于英國特殊訴求的許可與包容就是“多速歐洲”的具體體現。歐盟認可英國不加入歐元區和《申根協定》,允許英國在限制移民流動方面設置緊急制動機制,將移民居留權與就業掛鉤,明確歐盟條約提出的“日益緊密的聯盟”原則不適用于英國。但此后的英國退歐公投及談判說明,這一傳統的“多速歐洲”解決方案由于英國和歐盟內外部條件的變化,也由于英國政府公投時機選擇和宣傳不力等因素的影響,未能達到預期的效果。 可見,“多速歐洲”之成效的決定因素是復雜而廣泛的。當前歐盟再度提出“多速歐洲”,也只能說明關于該路徑設計的思考得到進一步深化,但其可行性仍有待觀察。 
  未來的“多速歐洲”留給成員國在不同政策領域接受不同程度的一體化機制的權利,這意味著全面一體化的步伐將會放慢,而部分功能領域的一體化則會加強甚至成為歐盟的主要發展支柱,換言之,功能性的一體化將是近期歐盟發展的主導理念。 而根據歐洲一體化的既有成就,貿易一體化將會是歐盟功能一體化的重點發展領域,這應是歐盟發展對外關系的主要依托。 
  (三)推進歐盟防務建設 
  難民危機與恐怖主義襲擊等一系列非傳統安全問題的出現,已經對歐洲安全與一體化進程形成嚴峻挑戰。歐盟認識到,明確的邊境和穩固的安全是維護歐盟自由與繁榮的前提條件,歐盟必須構建起防范恐怖襲擊的力量,并在必要時將其投射到歐盟之外的區域。 
  當前歐盟內部普遍認為,英國退歐是歐盟發展獨立防務的良好契機:一方面,對防務建設并無實質性貢獻的英國退出歐盟,不會導致歐盟防務建設遭受重大損失; 另一方面,在英國退出歐盟之后,其他歐盟成員國將會積極踐行一體化機制,以此來證明它們對防務建設的嚴肅態度。 此外,歐盟認為強化防務能力建設也是有效維護歐美伙伴關系的關鍵路徑。在防務、反恐與打擊跨國犯罪方面,歐盟嚴重依賴于美國的安全建設和主導,“美國強調美國優先則意味著歐盟的孤立” 。當前,特朗普政府已明確表示將在司法及反恐領域加大行動力度,而歐盟的防務能力建設將會進一步增強其作為美國在該領域盟友的地位
 基于上述原因,自英國退歐啟動以來,歐盟在建設獨立防務方面也明顯加快了步伐。2017年6月,歐盟委員會宣布設立總額為55億歐元的歐洲防務基金,用于擴大各成員國防務研發投資及軍事裝備采購。同年11月,除英國、丹麥等5國之外的其余23國決定啟動歐盟防務“永久結構性合作”機制(Permanent Structured Cooperation,PESCO)。 與過去相比,歐盟建立獨立防務力量的意志更為明顯,這是多重危機挑戰之下的必然反應。從當前來看,歐盟持續增強自身防務能力的決心和舉措,仍未能有效扭轉歐美雙方在安全領域的緊張關系。在2018年7月的北約峰會上,特朗普不僅繼續在分擔責任、分攤費用的問題上對歐盟提出強烈抨擊,而且通過操控對俄政策使歐盟產生美國“疏歐親俄”的隱憂。特朗普政府的強硬姿態背離了歐盟所堅守的西方價值觀,極有可能迫使歐盟在加速建設獨立防務能力的同時,進一步降低對美國的安全信任。 
  (四)強化對外貿易關系 
  對外貿易是歐盟作為世界重要力量的關鍵支撐條件,也是歐盟維系自身生存及國際影響力的首要目標。重新界定歐盟與第三國之間的經濟貿易關系,成為歐盟調整對外關系的主要政策思路之一。在英歐之間退歐談判長期膠著、美國強化對歐貿易分歧的情況下,歐盟一方面在退歐談判中采取強硬立場,為確立未來的英歐貿易關系設定嚴格的條件;另一方面則明顯加快同其他國家締結自由貿易協定的步伐,以期穩定歐盟在國際貿易中的影響力。繼2017年7月歐盟與日本達成自由貿易協定之后,歐盟與加拿大的自由貿易協定也于2017年9月起生效。歐盟強化對外貿易的政策調整,還體現于貿易政策與其他外交政策的協調與配合。從貿易及安全的維度來看,當前的歐美關系也充滿了彼此抗衡的特征。特朗普政府上臺以來,歐美之間就貿易平衡問題的觀念裂痕愈益明顯,歐盟對美國的威脅性貿易政策采取了針鋒相對的應對立場,這種強硬的貿易立場與歐盟在其他關鍵國際議題上的對美政策相呼應,形成明確的回應式抗衡政策基調。特朗普政府于2018年5月宣布退出伊朗核協議并最終重啟制裁政策以來,歐盟堅持保留伊朗核協議的必要性,在強調以協議化解危機、維護國際安全的同時,也避免因美國制裁伊朗而使歐盟企業國際貿易業務受到沖擊。與此同時,歐盟決定從2018年7月起對部分美國產品征收關稅,以示還擊。在貿易和安全領域的雙重強硬表態,意味著今后歐盟對美政策將進入以抗衡求共識的階段。

三、歐盟對華認知與政策調整


  歐盟將中國、美國和歐盟并稱為塑造世界格局的三支力量,但與此同時,歐盟對于能否成功構建歐美、歐中關系仍存有顯著疑慮。作為“經濟巨人、政治侏儒”的歐盟,需要通過構建國際合作關系來實現其外交戰略目標,尤其是在歐盟自身遭遇多重危機、美國推行“美國優先”和“單邊主義”的背景下,穩定發展中歐關系對于歐盟實現其外交戰略而言至關重要。 
  (一)歐盟對華認知的角色定位 
  在進入21世紀以來的多重危機沖擊之下,歐盟因為緩慢的經濟復蘇速度和相對滯后的外交與安全合作而難以成為“全球性歐洲”,中國則通過不斷深化擴展的國際合作網絡以及持續上升的國家實力而日益彰顯全球影響力,中歐關系出現了結構性的變化。中歐雙方于2003年起建立戰略合作伙伴關系,但快速提升的歐盟對華戰略訴求并沒有直接轉化為積極的合作意向,而是在其全球治理規劃導引下轉變為對中國的強烈批評,并于2009年哥本哈根氣候大會上形成了激烈的政策爭辯。此后,隨著歐債危機的影響持續蔓延,歐盟的內化治理傾向日益突出,直到2016年英國通過退歐公投,歐盟的對華戰略關注度才得以再度提升。2016年6月歐盟委員會通過的《歐盟對華新戰略要素》文件指出,中歐雙方決策者對中歐關系的意義和目標的認知是中歐伙伴關系的基礎;未來5年將推動雙邊投資,并將與中國通過緊密合作來解決雙邊、多邊國際沖突和外交重點問題。在經歷退歐公投的沖擊之后,歐盟暫時遏制了歐洲范圍內民粹主義的勢頭,政治信心有所恢復的歐盟在調高對華戰略期待的同時,也對中國的角色定位做了更多限定。 在歐盟看來,作為成長型大國的中國之角色更傾向于對手而不是伙伴,因而其挑戰也必然多于合作;但同時歐盟仍將中國視為重要的合作伙伴,且堅信歐盟仍掌握著影響和塑造未來中國走向的能力。 
  作為在國際體系中具有全球性、全局性、全面性影響的三支力量,中國、歐盟與美國的對話與合作是設計與實踐全球治理機制的重要平臺。但歐盟應該明確的是,形成當前歐美分歧與沖突的各類因素中,既包括來自外部的特朗普政府政策變更,也包括滋生于內部的歐盟自身實力減弱,且后者是具有決定性的關鍵因素。“歐盟若要維護其重要性,就必須在激烈的國際競爭中保持并提升自身實力。” 對歐盟來說,強化中歐關系亦可防止歐盟因中美關系過度靠近而被邊緣化,同時給予歐盟提升自己利益和基本價值觀的機遇。 因此,在當前歐美關系出現較明顯分歧且近期內無充分改善可能、中國國家力量穩定增長且對外政策堅持合作優先的情況下,歐盟對中國的合作需求將大大上升,中歐關系事實上正面對一個機遇窗口和全新的平臺,唯有中歐雙方的合力推進,方可確保雙邊乃至全球利益結構的穩定與持續。 
  (二)歐盟對華政策的調整 
  總體而言,中國與歐盟關系正進入一個結構性變化的新時期。歐盟既看重與中國的合作潛力,又對中國的實力上升感到不適應,在政策實踐中,歐盟成員國加強了同中國的經貿合作,而歐盟機構和部分官員則扮演了平衡者的角色,并對中國的發展和政策持有警惕心態。 在這一背景之下,歐盟對華政策調整集中體現在三個層面上。 
  第一、在全球治理層面上界定中歐關系。隨著中國國家力量的增強,歐盟對中國在全球治理領域內合作的目標亦已發生轉變,從最初將中國作為治理“客體”納入其主導的國際治理體系,逐漸演變為將中國作為全球治理的“主體之一”及主要伙伴,通過加強接觸來影響中國的對外政策,要求中國在承擔更多責任的基礎上參與全球治理,應對全球挑戰。 全球層面上的歐盟對華政策與美國因素緊密相關。歐盟在2016年外交與安全戰略中提出了歐盟、美國、中國并列為“G3”的概念,這是歐盟在遭遇多重危機與挑戰之際,首次對未來世界格局做出概念界定,意味著歐盟認可中國是世界上最為重要的力量之一,并希望通過中美歐三方力量等級的框定來重新鼓舞歐盟作為世界力量的信心,同時以自主戰略的方式來界定歐盟的世界地位。另外,歐盟也意識到,21世紀以來美國高度關注中國等新興經濟體的崛起以及世界政治中心向亞洲等區域的擴散,從而導致美國對美歐關系的關注程度和維護力度顯著降低。 在這一宏觀戰略判斷的影響下,歐盟對中國產生更高的戰略合作期待,正如歐盟委員會主席容克(Jean-Claude Juncker)表示的那樣,歐盟和中國都將致力于加強基于規則的全球體系,強化全球合作的機制和架構,并希望能發出歐中站在一起的強烈信號。 但是,危機之下的歐盟尚難以全面而充分地了解并接受中國的對外政策及國際影響,而是以提高警惕、加強防備、借題發揮的方式來調整對華政策。其中,歐盟以“扭曲市場的補貼”為由,與美國、日本以聯合聲明的方式對中國提出批評甚至形成聯合遏制的態勢,并強化自身“世界責任”進而積極介入亞太事務。簡而言之,面對變化迅速的全球治理局面,歐盟雖感力不從心卻難舍雄心,其全球治理政策將會更具有選擇性,即通過采取對美合作性競爭、對華競爭性合作來保障自身的國際地位與利益。當前國際形勢不足以證明歐美之間關系會發生根本性的變化,歐盟仍以維持歐美盟友關系和西方世界立場為推進全球治理的政策基石。但其中的發展趨勢則意味著,“未來可能產生的歐美博弈程度將進一步增強,中歐之間強化合作以應對形勢變化的可能性也隨之提高
第二、在中歐雙邊層面調整中歐關系。在歐洲一體化與中國改革開放的進程中,歐盟與中國形成了利益互補的格局,雙邊之間不存在根本性的安全和利益沖突,并對強化雙邊合作有持續而廣泛的需求。在2016年《歐盟對華新戰略要素》文件中,歐盟為發展中歐伙伴關系設定了四個主要目標:首先是促進歐盟在中國市場上的經濟和商業利益,其次是促進中國社會開放,再次是鼓勵中國深度融入市場經濟和貿易體系,最后是與中國共同推進有效多邊主義,強化歐盟作為世界行為體的地位。這一文件出臺兩年多來,歐盟并沒有從全局上在對華政策領域做出實質性的調整。一方面,從戰略設計層面看,歐盟將強化合作視為發展未來中歐關系的主線,但目前尚缺乏將這一對華戰略轉化為政策實踐的可操作路徑,比如歐盟在對華貿易和投資方面依舊保持既有的分歧與限制政策;另一方面,面對中國積極推進的“16+1”對歐合作框架,歐盟依然缺乏相應的聯系機制,更缺乏將對華戰略同歐盟內部調整對接的相應規劃。值得注意的是,歐盟重啟“多速歐洲”后,也有可能導致中國對歐雙軌交往的格局受到不利影響。“多速歐洲”是對成員國之間權能與地位差異的認可與固化,歐盟一體化機制將因此而變得更為復雜,包括中國在內的第三國同歐盟的溝通途徑將面臨交易成本增加和談判成效下滑的可能。“多速歐洲”將會使得法德之外的中小國家在歐盟機構中的發言權相對下降,這對于中國來說,或許會減少與歐盟成員國雙邊關系的靈活性,從而導致整體發展中歐關系的外交努力遇到更多挑戰。 
  第三,在歐盟成員國家層面發展中歐關系。中國與歐盟之間的交流互動呈現典型的雙軌運行狀態,其中“中國與歐盟大國的關系往往是中國與歐盟之間關系的晴雨表” 。歐債危機爆發以來,歐盟成員國同中國加強了雙邊經濟合作。2009年初英國通過了首份對華政策文件《英國與中國:合作框架》,將發展對華關系視作英國外交的“重大優先目標”;而德國也于同一時期同中國發布了《中德關于共同努力穩定世界經濟形勢的聯合聲明》,且該聲明避免談及容易引起分歧的政治問題。從2018年以來,英法德三國的對華政策在強調雙邊合作的共同基礎上呈現出差異化競爭的政策態勢。如果說退歐談判進程中的英國希望通過對華經濟、教育交流等方式維系其“全球化英國”的角色,法國則將企業投資及推動貿易作為對華政策的重點,而德國希望獲得中國對德國乃至歐盟的多邊外交立場的支持。在危機影響深遠、經濟復蘇緩慢的客觀壓力之下,部分歐盟國家的對華政策仍難以擺脫保護主義的牽制。比如,德國經濟部長阿爾特邁爾(Peter Altmaier)敦促歐盟立法對外國直接投資進行更嚴格的審查,而經濟部更要求限制中國企業購買德企股份,并將中企收購德國公司股權的審查觸發線從25%降低到20%或15%,阿爾特邁爾本人甚至認為觸發線應該定為10%。 在限制中國投資的問題上,法國也持有同德國相近的立場。相比較于中東歐國家積極對接中國“一帶一路”的合作立場,西歐國家特別是英法德等國則體現出既期盼強化雙邊合作、又防范自身利益流失的矛盾心態。客觀而言,作為高度依賴對外聯系的經濟體,歐盟及其成員國應對危機的重中之重應是發展更具有可持續性的合作伙伴關系,避免在歐美關系大幅波動的同時又喪失同中國等新興經濟體的合作機遇。 
  總之,當前歐盟對華政策調整既未能擺脫西方觀念的既有陳規,又難以乘危機促動而催生新思路。歐盟在對華政策實踐中表現出模糊定位、難以取舍的復雜矛盾立場。

四、明晰對歐政策并推動雙邊關系穩定和發展


  盡管歐盟對華政策調整存在明顯的消極成分,但中國仍應基于國際形勢和自身外交立場采取積極的合作政策,以形成中歐關系發展的有利格局。 
  第一,加深全球治理層面的中歐相互戰略依存,增強合作。中國與歐盟同為全球經濟治理改革的積極倡導者,在全球經濟治理方面存在諸多共同立場。 自歐盟各類危機連續發生以來,中國堅定堅持經濟全球化與歐洲一體化的基本立場。相比特朗普政府對歐盟外交及歐美關系的沖擊舉措,中國堅持作為“世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者”的國際角色,支持歐洲一體化和《巴黎氣候協定》,堅持通過政治外交方式解決沖突問題,成為歐盟有力的外部支持。正如歐盟委員會主席容克所言,“保持建設性是中歐伙伴關系的力量所在……中歐共同努力將使世界變得更加堅強。” 因此,從世界格局以及歐盟的戰略版圖來看,在美國受到民粹主義推動而采取單邊政策的情勢下,中國與歐盟在維持多邊主義、推進全球治理層面的戰略依賴顯著增強。比如,中國與歐盟均積極通過開展“中歐非”等多邊合作來解決非洲移民、反恐和發展等方面的問題;又如,中國與歐盟均對特朗普政府強行退出并破壞伊朗核協議框架的單邊行為持批評立場;再如,中國與歐盟共同堅持維護聯合國多邊機制以推進全球治理的重要共識。從全局來看,中歐雙方在全球治理領域存在廣泛的共識,這是穩定當前國際社會可持續發展的主要動力。 
  第二、穩定中歐雙方角色的健康定位。自2003年起中歐雙方構建的戰略合作伙伴關系雖保持基本穩定,但遠未達到雙邊合作的戰略預期。中歐雙方的力量對比變化直接影響到彼此的角色定位。中國雖然對自身的國家力量增長和國際責任的自信度越來越高,但仍堅持以謀求和平與發展、而不是以地位和權力來界定大國關系。在關于中歐雙方角色定位的問題上,中國更傾向于將彼此界定為協同處理全球重大問題的合作伙伴。正因為如此,中國對歐盟在其全球戰略中將中美歐三方并列為“G3”的提法并未給予正面回應。反觀歐盟,系列危機的發生和延續,導致中國民眾對既有的歐盟角色評價出現持續下跌,歐盟作為“經濟巨人”的力量出現萎縮,而作為“政治侏儒”的角色則更趨固化。當前歐盟忙于應對內部多重危機沖擊、疲于抗衡美國單邊政策挑戰、疏于回應中國合作意愿的狀態,也會使其在中歐戰略合作伙伴關系中的地位受到影響,進而坐失中歐關系發展的最大機遇。為此,實現雙方相互角色定位的健康穩定,對中歐關系發展有利。 
  第三,使經濟合作成為穩定中歐關系的核心支柱。在全球經濟趨勢放緩的宏觀環境下,持續平穩增長的中國經濟與初步復蘇的歐盟經濟產生了更為強勁的合作需求。從2017年的歐盟統計局數據來看,歐中貿易額雖略低于歐美貿易額,但占比則保持增長態勢,達到15.3%。相比于歐美之間的貿易波動,中國同歐盟之間的貿易量穩步攀升,且中國與英國、德國等國的貿易和投資進入相對穩定時期,經濟合作已經在事實上成為穩定中歐關系的核心支柱,但同時也受到中歐雙方對“互惠性”和“公平競爭”等議題的立場分歧所帶來的挑戰。多重危機使得歐盟機制的示范性和凝聚力有所下降,轉而對中國對歐盟的貿易順差和投資趨勢產生更為消極與保守的抵觸心態,進而戒備甚至批評中國的若干對歐經貿政策,中國與中東歐國家的“16+1”合作即是其批評對象之一。“16+1”合作啟動以來,參與該合作的匈牙利、波蘭、保加利亞、捷克和斯洛伐克等國吸引了大量直接投資,對中東歐尤其是東南歐的基礎設施建設和經濟發展有顯著推動。因此,“16+1”合作不僅是中歐經貿關系的新增長點,也是歐盟借以縮小成員國發展水平差距、彌補“多速歐洲”計劃之不足的外部支持。可見,中歐雙方在觀念與利益競爭加劇的同時,務實與平等合作的機會也相應增加, 其重要性也在上升。但歐盟如何看待中國同歐盟次區域的合作,主要取決于歐盟對中國的戰略認知以及決定這些認知的根本因素。過去若干年來,歐盟認為中國通過利用歐盟內部分歧而獲得市場準入和技術轉移,因此,盡管中東歐國家積極參與“16+1”合作,但該合作“在歐盟眼中均有分化歐盟之嫌” 。在今后的中歐關系中,由于歐盟對中國的戰略誤解仍具有較廣泛的生存土壤和影響空間,如何消除這一限制中歐關系發展的重大干擾源,也是在通過經濟合作穩定中歐雙邊關系發展時需要考慮的重要問題。

結 束 語


  危機困擾與戰略調整是當前歐盟的重要標簽,影響著歐盟對外關系的構建及與其利益密切相關的國際政治議程的走向。進入21世紀以來歐盟所面臨的多重危機,既暴露了歐盟自身功能的缺失,同時也是歐盟機制改革與能力建設的機遇窗口。歐盟意識到,如何更好地平衡內部關注和外部期待,同樣也是長期橫亙在歐盟發展進程中的重大挑戰。 反思歐洲一體化進程及其應對各類危機的經驗,仍可確信歐盟有信心、有潛力應對當前的系列危機。當前歐盟的政策調整兼及內外,是綜合性調整,具有初步嘗試、視野宏觀、過程反復、求新求變的特征,后續進程仍需長時間的調適和細化。面對國家綜合實力特別是國際責任能力和意識穩步增長的中國,歐盟的對華政策將受到歐強中弱的歷史慣性思維、美強歐弱的西方政治格局、勢強策弱的危機治理現狀的影響,因而可能呈現出短暫而有限的波動與震蕩,需要中歐雙方尤其是歐盟方面從全局出發,理解并把握中歐關系的結構及方向。作為構成歐盟外交格局的重要支柱,中歐關系取決于中國對歐戰略立場和歐盟自己未來幾十年的發展軌跡。 對于擁有全球抱負的歐盟來說,當前所面臨的多重危機既是其必須全面調整政策的壓力,也是創造并利用各種機遇的動力,而推進與發展中歐關系,則是其成功應對危機、進而把握機遇的合理途徑。 
  [收稿日期:2018-07-05] 
  [修回日期:2018-10-06] 
  [責任編輯:陳鴻斌

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